Genel Tarım Politikaları Çerçevesinde Doğrudan Gelir Ödemeleri Sistemi

Tarım sektörünB> 

GİRİŞ

Bu çalışmanın amacı, VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı ve Yıllık Programlarda önerilen Doğrudan Gelir Ödemeleri Sisteminin temel unsurlarını, bu uygulamanın tarım sektörü üzerinde olası etkilerini, sistemin ön koşullarını ve işleyiş şeklini vermektir.

Dördüncü bölümde ise 1993-94 yılında tarım sektöründe çeşitli reformlar gerçekleştiren ve doğrudan gelir ödemeleri sistemini başlatan Meksika hakkında bilgiler yer almaktadır.

Diğer bazı ülkelerde başlatılan reformlar hakkında genel bilgilerin verildiği beşinci bölümden sonra, son bölümde Türkiye'de tarımın genel yapısı ve uygulanan politikalar ele alınmış, doğrudan gelir ödemeleri sisteminin olası sonuçları ve öneriler geniş açılı bir yaklaşımla sunulmaya çalışılmıştır. Ayrıca, bu bölümde mevcut durum ve bilgiler çerçevesinde, Politika Planlama Matrisi ve Eylem Planı sunulmuştur.

1.  

    

   1. mevcut ve gelecekteki üretim miktarı, girdi kullanımı veya gelir düzeyleri ile ilişkilendirilmeksizin üreticilere yapılan transferleri (pure decoupling or decopled payments) veya

    

    

   2. bu politikanın hedeflediği gruplara çeşitli şartların ileri sürülmesi ile telafi edici ödemeler (compensatory payments) ve piyasa fiyatı ile hedeflenen gelir düzeyine karşılık gelen fiyat arasında farkın fark ödemeler veya prim sistemi (deficiency payments) şeklinde üreticilere verilmesi ile yapılmaktadır.

    

Sonuç olarak, genel kavram olarak ifade edilen doğrudan gelir ödemeleri aslında iki şekilde uygulanmaktadır. Bunlar, üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemeleri (decoupling payments) ve üretimle belli derecede bağımlı doğrudan gelir ödemeleri (deficiency or compensatory payments) uygulamalarıdır.

Ülkemizde "doğrudan gelir ödemeleri" ve "gelire doğrudan ödemeler" (direct income payments veya direct payments) şeklinde ifade edilen politika aracı ya da sistem, ABD Tarım Kanunu'nda "esnek üretim sözleşme ödemeleri" (production flexibility contract payments) olarak yer almaktadır. ABD'de uygulanan sistem 1996 öncesi üretime bağımlı doğrudan gelir ödemeleri (deficiency payments) şeklinde iken, 1996 sonrasında üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemeleri (decoupled payments) şeklinde uygulanmaya başlanmıştır. Avrupa Birliği ülkelerinde ise daha çok üretime bağımlı doğrudan gelir ödemeleri (deficiency or compensatory payments) uygulaması sözkonusu iken, bahis konusu iki sistemin karışımı uygulamalar mevcuttur.

•  

   

  • Üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemeleri, ekim alanını veya daha fazla ve kaliteli girdi yoluyla verimi artırmayı önlemek amacıyla sabit bir ekim alanı ve verime bağlanmalıdır. Örneğin, herhangi bir ürünün 1999 yılında 2 Ton/hektar verim ve 9 milyon hektar ekim alanı söz konusu ise, ödemeler bu değerlere göre yapılmaktadır.

   

  • Ödemeler, piyasa fiyatlarını (marjinal üretim maliyeti) baz alan üretim kararlarının oluşmasını sağlamak için mevcut yıl içindeki üretim miktarından bağımsız olmalıdır. Başka bir deyişle, ödemelere konu olan ürünlerin üretim düzeyi hiç bir şekilde gözönüne alınmamaktadır.

   

  • Ödeme miktarı önceden belirlenmeli ve verim veya piyasa fiyatlarındaki dalgalanmalara bağlanmamalıdır. Örneğin, devlet 1999 yılında toplam ödeme miktarı olarak 1 katrilyon tahsis etmekte ve ödeme miktarı zaman içerisinde azaltılmaktadır.

   

- Üreticiler tarafından ödenen girdi fiyatları ve giderler,

Teorik anlamda üreticinin kar maksimizasyonu, marjinal maliyet ve marjinal gelire dayanır. Sabit masrafların kısa dönem üretim kararlarını etkilemeyeceğinden hareketle, sabit ve peşin yapılacak bir ödemenin çiftçilerin üretim kararlarını etkilememesi beklenir. Bu husus, işletme büyüklüğünü dikkate almaksızın üreticilere peşin gelir yardımı sağlamanın ardında yatan teorik durumu izah etmektedir. Bu şekilde yapılan bir ödeme, üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemelerinin belki de en temel ţeklini ifade etmektedir.

(Hedef Fiyat - Piyasa Fiyatı) * Hedef Miktar tutarındaki ödemenin mevcut durumda ve ileriki yıllarda beklenen üretim düzeyine bakılmaksızın üreticilere ödeneceği önceden bildirilmektedir. Bu uygulama sonucunda, üreticilerin Denge Fiyatla, Denge Miktar kadar üretim yapacağı öngörülmektedir. Bu bağlamda, üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemeleri uygulaması üreticiler, üretici örgütleri ve bütçeden sorumlu kurumlar açısından büyük bir görüş ve yenilik olarak algılanabilir. Ancak, bu uygulamanın üreticiler tarafından kabulünde üç noktanın belirtilmesinde fayda vardır. Bunlar;

Üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemeleri, Reagan yönetimi tarafından GATT Uruguay Müzakerelerinde, bütçe harcamalarını azaltmak, üretici gelirlerini korurken piyasa güçlerinin üretim ve ticaretteki etkisini artırmak, üretim üzerindeki kontrol gereğini kaldırmak veya azaltmak ve en önemlisi Amerikan tarım ürünlerinin rekabet güçlerini ve ihracat düzeyini artırmak amacıyla önerilmiştir.

ABD'de 1990'lı yıllarda Hükümet müdahalelerinin azaltılması, üretici gelirlerini korumanın bir aracı olarak, ihracatın artırılması amacını taşımaktadır. Buradaki strateji, piyasaların serbestleştirilmesini sağlayarak, dünya ekonomik büyümesini hızlandırarak tarım ve gıda ürünleri talebini artırmak ve böylelikle tarımsal üretim ve ulaştırma sektöründe ABD'nin mukayeseli üstünlüğünü kullanarak, büyüyen dünya talebinde artan oranda pay almaktır. Bu strateji amacına ulaşmıştır ve bunun en güzel örneği pamuktur. Meksika'dan ABD'ye yapılan tekstil ürünleri ithalatındaki tarife ve ithalat kotaları kaldırılmış, bunun sonucunda ABD'nin Meksika'ya olan pamuk ihracatı 1990'lı yılların başında var olan seviyenin iki kat fazlasına erişmiştir.

1996 yılında yürürlüğe giren Tarım Kanunu ( Federal Agricultural Improvement and Reform (FAIR) Act), tarım sektöründe önemli bazı değişiklikleri içermektedir. Yeni kanun, gelir destek ödemeleri ile destekleme fiyatları arasındaki bağı ortadan kaldırarak, 1996 yılında bir defaya mahsus üreticilerle anlaşma sağlanmasını öngören, 7 yıl süreli ve her yıl için sabit ancak azalan miktarda destekleme ödemeleri sunan ve esnek üretim sözleţme ödemeleri (production flexibility contract payments) adı altında doğrudan gelir ödemeleri sistemi getirmiştir. Daha önceki kanun üretici fiyatlarına bağlı fark ödemeleri (deficiency payments) sistemine dayanmaktadır.

Yeni kanun, 1993 yılı hariç, bir önceki kanunla üreticilere aktarılan telafi edici ödemeler bütçe büyüklüğünü yeni kanunda korumakta, ancak yukarıda bahsedildiği gibi piyasa fiyatlarından bağımsız bir uygulamayı devreye sokmaktadır. Kanun, 1996 yılında 5.6 milyar dolar düzeyinden 2002 yılında 4.0 milyar dolar düzeyine inen bir ödemeyi öngörmektedir.

Kanun, bahis konusu ödemelere ilaveten "pazarlama kredi programı" (marketing loan program) adı altında üreticilere yardım sağlamaktadır. Pazarlama kredi programı, bir ürüne verilen kredi oranının dünya fiyatı veya belirli bir ülkedeki fiyatın altına düşmesi durumunda, üreticinin ilan edilen kredi oranından daha düşük oranda bu krediyi ödeyebilmesine imkan sağlamaktadır.

Üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemeleri ile daha önceki ABD tarım kanunlarında yer alan ve telafi edici ödemelerin yapıldığı temel tarım alanları ve verimler 1985 yılından bu yana dondurulmuştur. Tarım alanları ve verimlerin dondurulması nedeniyle, üretim fazlası elde edilecek ürünler hedef fiyat yerine piyasa fiyatlarından satılabilecektir. Bununla birlikte, verim ve temel tarım alanları sürekli sabit tutulmamaktadır. Zaman içerisinde ABD Kongresi temel tarım alanları ve verimleri artırmak eğilimindedir. Politik baskılar ve teknolojik gelişmeler bunda etkili olmaktadır. Teknoloji hızlı bir değişim gösterdiğinde ya da üreticiler, politikacıları temel tarım alanları ve verimleri değiştirme eğiliminde olduklarını gördüklerinde, üretimlerini artırmaktadır. 

Doğrudan gelir ödemelerine konu olan ürün payları belirlenmiştir. Buna göre;

oranında toplam yıllık ödemelerden pay alacaktır. Örnek olarak, 1998 yılı için belirlenen 5.8 milyar dolar tutarındaki ödemelerden yüzde 46.22 paya sahip olan mısır (5.8 x 0.4622) için 2.68 milyar dolar tahsis edilecektir. Yıllık ödeme oranı, toplam 2.68 milyarın o yıl için sözleşmeye konu toplam üretime bölünmesi (herbir üretici üretiminin toplanması sonucu bulunan) ile bulunmaktadır. Üreticinin üretim miktarı, o iţletme için belirlenen sabit verimin, toplam temel ekim alanýnın yüzde 85'i ile çarpılması ile bulunmaktadır. Sözleşmeye konu temel ekim alanı için 1996 yılı baz alınmıştır. O üreticiye yapılacak ödeme, üreticinin üretim miktarı ile yıllık ödeme oranının çarpılmasıyla bulunmaktadır. 1998 yılı için mısırda uygulanan ödeme oranı 16.54 $/T olarak belirlenmiştir. Bu rakam esnek üretim programı ve çevre koruma amaçlı (Conservation Reserve Program) programa katılan üreticilerin sayısına göre değişebilmektedir. Ödeme oranının net rakam olduğu varsayıldığında, 200 hektar tarım arazisi olan bir üretici 170 hektar (200 x 0.85) net tarım alanı ve 6.7 Ton/hektar sabit verim üzerinden, yaklaşık 18 bin dolar doğrudan gelir elde edecektir. 

Kaynak : Agricultural Outlook Supplement, Economic Research Service, USDA, 1996 

Tarım Kanunu ve buna bağlı olarak uygulanan politikalar 9 alt başlık altında yürütülmektedir. Bu 9 başlık altında; gelir ve fiyat destekleri, kredi, doğrudan gelir ödemeleri, ürün ve gelir sigortası, iç ve dış ticaret tedbirleri, pazarlama, arazi kullanımı, gıda güvenliği ve gıda programları, ihracat ve ithalat, çevre ve doğal kaynaklar, beslenme, tarımın teşvik edilmesi, kırsal kalkınma, araştırma-eğitim ve yayım ile diğer konular olmak üzere birçok program yer almaktadır.

Esnek üretim sözleşme ödemelerinin de içinde yer aldığı bir çok program, 1948 yılından bu yana Amerikan Tarım Bakanlığı'na bağlı olarak faaliyet gösteren Ürün Kredi Kurumu (Commodity Credit Corporation, CCC) tarafından yürütülmektedir.

Planlanan esnek üretim sözleşme ödemeleri ile gerçekleşen bütçe harcamaları değerlendirildiğinde; 1996-2002 dönemi için öngörülen ödeme planı sürdürülmekle birlikte, 1998 yılı için öngörülen ödemelere ilaveten 2,9 milyar dolar tutarında "pazar kayıpları yardım ödemeleri" sağlanmış ve bütçe yüzde 36 aşılmıştır. Ayrıca, 1998 yılında doğal afetler nedeniyle 1,5 milyar dolarlık "acil yardım" ödemesi yapılmış ve 1994-1998 yılları arasında ürün kayıplarını telafi etmek için 875 milyon dolarlık bir yardım tedbiri öngörülmüştür. Üreticinin bu iki ödemeden sadece birini tercih etmesi söz konusudur. Bunlar dışında, yine afetlere yönelik çeşitli ödemeler yapılmıştır.

Avrupa Birliği Komisyonu'nun tahıl, yağlı tohumlar ve protein içeren bitkiler (baklagiller) (Cerals, Oilseeds, Protein crops-COP) konusunda 1991 yılında yapmış olduğu teklifin ardından Konsey 1992 yılında yasal bir düzenleme kararı almıştır. ( 1765/92 ve 1766/92)

1992 yılında yapılan reform, buğday müdahale fiyatının 1993/1994 döneminde başlayarak 1995/1996 döneminde bitecek şekilde 1/3 oranında azaltılarak 150 ECU/Ton'dan 100 ECU/Ton'a indirilmesi ve bu indirimin tüm tahıl grubunda yer alan ürünler için uygulanmasını öngörmüştür. Ancak, tarıma ilişkin mali piyasalar kurallar gereği müdahale fiyatı 1995 yılında 119.19 ECU(A)/Ton* olarak sabitlenmiţtir.

Aynı dönemde tahıllar için uygulanan eşik fiyatı· 155 ECU(A)/Ton olarak belirlenmiţ, ancak 1995/96 döneminde Uruguay Müzakereleri sonrasý yürürlükten kaldırılmış, bunun yerine değişken vergiler tarifeleştirilmiş ve gümrük vergili ithalat fiyatının yürürlükteki müdahale fiyatının yüzde 155'ini geçmemesi karara bağlanmıştır.

Tahıllar için hedef fiyat² uygulaması 1995/1996 döneminde terkedilmiţtir.

Yağlı tohumlarda (ayçiçeği, soya fasulyesi ve kanola) reformdan bir yıl önce GATT yağlı tohumlar paneli sonrası değişikliğe uğratılmış ve destekleme fiyatları kaldırılmıştır. Baklagillerde (protein crops) ise 1993/1994 döneminde destekleme fiyatları uygulamasına son verilmiştir.

Destekleme fiyatlarının azaltılması veya kaldırılmasını telafi etmek için bahis konusu ürünlerin herbiri için hektar başına ödeme uygulaması başlatılmıştır. Bu uygulamada, bölgeler bazında geçmiş dönemler verimleri esas alınmış ve ödemelerin küçük işletmelere sahip üreticiler hariç, üreticinin ekim alanının belirli bir yüzdesini üretim dışında tutması karşılığında verilmesi öngörülmüştür. Üretim dışı bırakılan tarım alanları için de bir ödeme yapılması esas alınmıştır. Ödemeler, ton başına belirlenen ödeme miktarının (tahıllarda 54.34 ECU(A)/T, yağlı tohumlarda 433.5 ECU(A)/T, baklagillerde 78.49 ECU(A)/T ve ekim dışı bırakılan alanlarda 68.83 ECU(A)/T tespit edilen bölge referans fiyatı ile çarpılması sonucunda yapılmaktadır. Yağlı tohumlarda yıllık ödemeler, piyasa fiyatlarındaki gelişmelere bağlı olarak ayarlanmaktadır.

Bölgelere ayırma uygulaması, herbir üye ülkeye göre farklılıklar göstermektedir. Danimarka, Avusturya ve Lüksemburg'da tüm ekim alanları için bir referans verim belirlenmişken, diğer ülkelerde toprak koşulları (kumlu, killi vb.), veya kuru ve sulu tarım özelliklerine göre muhtelif sayıda bölgeler oluşturulmuştur. Bölge verimleri, 1993 yılında yapılan bölgelere ayırma uygulamasında sabit referans verimleri olarak dondurulmuţtur.

Tahıllarda telafi edici ödemeler (compensatory payments) üç yıllık bir geçiş dönemi boyunca fiyat indirimleri ile uyumlu uygulanmış, diğer ürünlerde ise bir geçiş dönemi öngörülmemiştir.

Bahis konusu ürünleri üreten iţletmeler hayvancýlıkla da uğraşmaları durumunda bu ürünleri yem bitkileri olarak kullandıklarını beyan ederek, çayır-meralarda otlatma yoğunluğu hesaplanmasını talep edebilmektedir. COP uygulaması ya da yem bitkileri seçeneği üreticinin tercihindedir.

1992 reformunda elverişli ekim alanı kavramı geliştirilmiştir. Bunun amacı, daha önceden tarımsal üretim yapmaya elverişli olmayan alanların proramdan faydalanmasını önlemektir. Bu tür tarım alanlarının üretim ve bütçe harcamalarını artırması veya çevre üzerinde olumsuz etkiler yaratması sakıncaları bu kavramın geliştirilmesinde etkili olmuştur. Bu nedenle, ödemelerin; çayır-mera, devamlı örtü bitkilerine tahsis edilen alanlar, orman ve tarım dışı alanlar için yapılmaması için uygulama 1991 yılı sonu itibariyle esas alınmıştır. Daha sonra çok katı olduğu düşünülen bu konuda bazı düzenlemeler yapılmıştır. Bu durum, daha önce aynı tarım işletmesinde birden fazla ürün üretiminin gerçekleşmesi, destekleme politikaları sonucu elverişli olmayan alanlarda ekim yapılması ve daha önce çok yıllık bir bitkinin yetiştirildiği ekim alanının yıllık bitkilerin ekimine tahsis edilmesi gibi hususlar dolayısıyla söz konusu olmuştur.

Aynı reform kapsamında bütçe ve üretimi dengeleyici bir unsur olarak temel ekim alanı kavramı geliştirilmiştir. Üye ülkelerin tarım alanlarını bir ya da daha fazla temel bölgelere ayırması ve tahıllar, yağlı tohumlar, baklagiller ve ödemeye konu olan tarımsal üretim dışında tutulacak alanları 1989-1991 yılları arasında belirlemesi istenmiştir. Esas olarak, üye ülkelerin aynı dönem içerisinde işletme düzeyinde temel ekim alanlarını tespit etmesi Komisyon tarafından önerilmiş, ancak bu işlem gerçekleşmemiştir.

Temel ekim alanları, mısır ve diğer COP ürünleri arasında karmaşık kurallarla tahsis edilerek, ayrılmaktadır. Ayrıca, sulanan ve sulanmayan ürünler için bu farklılaştırma yapılabilmektedir. Sulanan ürünlerin farklılaştırılma işleminde, üye ülke alternatif olarak farklı kurallara tabi sulama tavanları belirleyebilir.

Üye ülkeler her yıl temel ekim alanları ile ödeme yapılan alanları karşılaştırmakta ve bir fazlalık belirlendiğinde; içinde bulunulan yılda üretici başına ödemeye konu alan aynı oranda azaltılmaktadır. Bir sonraki yıl ise, genel plan (general scheme)~ içerisinde yer alan bölge üreticileri, telafi edici bir ödeme yapılmadan, ortaya çıkan fazla ekim alanı oranında olağanüstü ekim dışı alan uygulamasının gereğini yerine getirmek zorundadır.

Telafi edici ödemelerden faydalanmak isteyen her COP ürünleri üreticisi her yıl olmak üzere basit plan ve genel plan arasında bir tercih yapmak durumundadır.

Basit plan uygulamasında, üreticinin doğrudan gelir ödemesi alabilmesi için kendi verim bölgesinde 92 ton tahıl üretimine karşılık gelen ekim alanını (ortalama 20 hektar) geçmemelidir. Bu durumda ekim alanını, ekim dışı bırakması istenmemekte ve elverişli COP ürünleri ekim alanlarının tamamı için tahıllara verilen ödemelerden yararlanmaktadır.

Başlangıçta ekim dışı alan oranı, ekim nöbetli ekim dışı bırakma ve ekim nöbeti olmadan ekim dışı bırakma olarak ayrılmış, ancak bazı mahsurlar nedeniyle sonradan bu oran (referans) yüzde 17.5 olarak belirlenmiştir. Ekim dışı alan oranı piyasadaki gelişmelere bağlı olarak her yıl ayarlanmaktadır. 1993/1994 ve 1995/1996 yılları arası ülke gruplarına ve ekim nöbeti uygulamasına göre farklı oranlar kullanılırken, 1996/1997 döneminde bu oran yüzde 10 ve daha sonraki yıllar için yüzde 5 olarak öngörülmüştür. Üreticilerin kendi tarım alanlarını ekim dışında bırakma kararları hususunda bazı esneklikler söz konusudur. Bunlar arasında, ekim dışında bırakılan alanların gıda amaçlı bitkisel üretim dışındaki ürünlere tahsisi, 20 yıl süreli ekim dışı bırakabilme seçeneği, orman alanları-ağaçlandırma için tahsis edebilme ya da gönüllü olarak ekim dışı bırakabilme tercihi sayılabilir.

Tarım Reformu, Uruguay Round sonuçlanmadan önce yürürlüğe girdiğinden, yağlı tohumlarda doğrudan gelir ödemeleri (telafi edici ödemeler) uygulanması ile ilgili problemlerin GATT kuralları dahilinde çözümü için ABD ve AB arasında Kasım 1992'de "Blair House Anlaşması" yürürlüğe girmiştir. Bu anlaţma gereği, yağlı tohumlarda 1989-1991 dönemi ortalaması olarak referans ekim alanı 15 üye ülke için 5,482 milyon hektar olarak belirlenmiştir. Üye ülkeler arasında paylaştırılmış bu referans alan her yıl zorunlu ekim dışı bırakma oranı ile azaltılarak, maksimum garanti edilmiţ alanlar hesaplanmaktadır. Bununla birlikte, azaltma oranının yüzde 10'dan aşağı olmaması gerekmektedir. Ürün bazında yağlı tohumlara ödemelerin yapıldığı alanlar, maksimum garanti edilmiş alanlar ile kıyaslanmakta ve bir fazla alan sözkonusu olduğunda, ödemeler aynı oranda azaltılmaktadır.

Reform öncesi geleneksel bölgelerde hektar başına ödeme yapılan ve daha yüksek destekleme fiyatı verilen durum buğdayda, önceki dönemlerdeki uygulama ve fiyat ayarlamasının getirdiği kayıbı telafi etmek için bu bölgelere özel olmak üzere telafi edici ödemelere katkı olarak 358.6 ECU(A)/hektar tutarında bir ödeme öngörülmüştür.

Reform sonucunda doğrudan gelir ödemeleri uygulamasına geçilmesi, sistemin etkin yönetimi ve denetimini sağlamak ve üretici beyanlarını değerlendirebilmek amacıyla Birleşik Yönetim ve Kontrol Sistemi (Integrated Administration and Control System [IACS]) geliţtirilmesini gerektirmiţtir. IACS, bitkisel ve hayvansal ürünlerin herikisini de içermektedir. Sistem, üreticilerin her yýl tek bir başvuruda bulunmasını, hayvan sayısı ile alanlarını beyan etmesini ve elde edilen bu verilerin (ulusal ve bölgesel) bilgisayar ortamına girilmesini öngörmektedir. Uzaktan algılama, denetim kolaylığı sağlaması nedeniyle Komisyon tarafından teşvik edilmekte olup, geniş ölçüde bu amaçla kulanılmaktadır.

Reformun bütçe harcamaları ve üretici gelirleri üzerine olan etkileri ele alındığında ise, tahıllar, yağlı tohumlar ve baklagillerde hektar başına gayri safi katma değer artışı sırasıyla, yüzde 22, yüzde 27 ve yüzde 29 olarak gerçekleşmiş, bütçe harcamaları ise 1992 yılında 10,2 milyar ECU iken 1996 yılında 16,4 milyar ECU'ya yükselmiştir.

Reform bütün olarak değerlendiridiğinde ise, üretici gelirleri 1992 ile 1996 yılları arasında yüzde 4,5 oranında artış göstermiş, fiyatlar dünya fiyatlarına daha yakın hale getirilmiş, tüketicilerin refahlarında artış gözlenmiş, kamu stokları azalmış ve bütçe harcamaları daha şeffaf hale gelmiştir.

Avrupa Komisyonu tarafından 1997 yılı Temmuz ayında yayınlanan Gündem 2000 (Agenda 2000) strateji belgesi üç temel konuda yoğunlaşmaktadır. Bunlar; Avrupa Birliği'nin 11 yeni ülke ile genişlemesi, Yapısal Fonların genişleme süreci de dikkate alınarak daha etkin kullanımı ve son olarak Ortak Tarım Politikası'nda yapılacak yeni reformlardır. Ortak Tarım Politikası hedefleri arasında; düşük fiyatlar yoluyla rekabet gücünün artırılması, tüketicilere güvenilir ve kaliteli gıda temin edilmesi, gelir istikrarı ve adil bir yaşam standardı sağlanması, çevre ile uyumlu üretim yöntemlerinin sağlanması, çevre ile ilgili hedeflerin politika araçları içerisine dahil edilmesi ve son olarak çiftçilere yönelik alternatif gelir ve iş imkanlarının geliştirilmesi yer almaktadır.

1994 yılında piyasaların serbestleştirilmesi ve tarımsal desteklemenin fiyatlar yoluyla yapılması yerine üreticilere doğrudan gelir destekleri sağlamak amacıyla 15 yıllık bir süre için geçerli Ulusal Doğrudan Ödemeler Programı (Programme of Direct Payments to the Countryside, PROCAMPO) başlatılmıştır. Meksika, bu uygulamanın başladığı yıl içinde Kuzey Amerika Serbest Ticaret Anlaşması (North American Free Trade Agreement, NAFTA) içerisinde yer almıştır.

Reform ile birlikte tarımla ilgili kuruluşların özelleştirmeleri başta olmak üzere bazı yapısal değişimler gerçekleştirilmiştir. 1990'lı yılların başında tarımla ilgili devlet kuruluşlarının bazıları küçültülmüş, bazıları yeniden organize edilmiş, bazıları bölünmüş, bazıları kapatılmış ve bazıları ise özelleştirilmiştir. Buna karşılık, 1991 yılında serbest piyasaların oluşturulmasına yardım etmek amacıyla Tarımsal Pazarlamaya Yönelik Destek Hizmetler (Support Services for Agricultural Marketing, ASERCA) adı altında bir kurum oluşturulmuştur. ASERCA'nın temel fonksiyonu, belirlenen bazı ürünlerin yurtiçi ve yurdışı pazarlarının geliştirilmesidir. Kurum, tarımsal ürünlerin alımından sorumlu olmayıp, üreticilere piyasalar hakkında bilgi temin etmek ve pazarlama kanalları bulmalarında yardımcı olmaktır. 1994 yılından sonra bu kurum 16 bölgesel merkez aracılığıyla, PROCAMPO çerçevesinde doğrudan gelir ödemelerinin uygulanmasından sorumlu tutulmuţtur.

PROCAMPO ödemeleri geçmiş yıllar ekim alanlarına dayanmaktadır. Ödemeler, üreticilerin bahis konusu ürünü geçmişte belirlenen tarım alanlarında yetiştirdiği varsayımına dayandırılmıştır. Doğrudan gelir ödemeleri, belirlenen ürünlerin toplam ekim alanı içindeki paylarına göre OECD üyesi ülkeler için hesaplanan Üretici Destek Tahmini (Producer Subsidy Estimate, PSE) kapsamında yer alan ürünlere yapılmaktadır. Pirinçte ton başına ödemeler, buğday, sorgum ve soya fasulyesinde prim ödemeleri bahis konusu ürünlere göre yapılmaktadır. Doğal afet ödemeleri ise tüm ürünlerin toplam tarımsal üretim değerleri içindeki payları esas alınarak yapılmaktadır.

Doğrudan gelir ödemeleri, daha önce tarımsal fiyat desteklerinden yeterince faydalanamayan çok sayıda ve küçük ölçekli işletmelere sahip çiftçilere, uygulama sonucunda ortaya çıkması beklenen düşük gıda fiyatlarının başta düşük gelirli tüketiciler olmak üzere tüm tüketicilere ve dünya fiyatlarında oluşması beklenen yem üretiminin hayvancılığın rekabet gücünü artırması gerekçesiyle hayvancılık sektörüne olumlu sonuçlar getirmesi dolayısıyla başlatılmıştır. Ayrıca, bu uygulama ile tarım alanlarının genişlemesi sonucu ortaya çıkan başta erozyon ve aşırı gübre kullanımı nedeniyle ortaya çıkan çevre problemlerinin çözülmesi, doğal kaynakların etkin kullanımı ve orman arazilerinin genişletilmesi amaçlanmıştır. Ancak bu hedefler doğrultusunda geliştirilen uygulama, aynı zamanda üreticilerin örgütlenmesini sağlamak, diğer ülkelerde sağlanan yüksek oranda sübvansiyonlar nedeniyle üreticiler üzerinde ortaya çıkacak olumsuz etkileri azaltmak veya telafi etmek ve gelecekte verilecek destekleme düzeylerinin önceden ilan edilerek üreticilerin bu çerçevede planlarını yapmalarını teşvik etmek şeklinde özetlenebilecek unsurları da dikkate almıştır.

Doğrudan gelir ödemelerinden yararlanabilmek için ekim alanının Ağustos 1993 tarihinden geriye doğru son üç yıllık ürün döneminin herhangi birinde buğday, arpa, sorgum, mısır, pirinç, soya fasulyesi, pamuk, baklagiller ve aspir ekimine tahsis edilmesi şartı getirilmiştir. Bu tarihten sonra bahis konusu ürünlerin üretimini gerçekleştiren üreticiler ödemelerden yararlanamamaktadır. Ödemeler, tarım arazisini işleyen veya kiralayan özel ya da tüzel biçimde faaliyet gösteren çiftçilere verilmektedir. İlk ödemeler 1993/1994 üretim döneminde yapılmış, 1994 yılında tarım arazisini herhangi bir gelir getirici faaliyete tahsis eden üreticiler de ödemelerden faydalanmış, ancak 1995 yılında bu uygulama kaldırılarak, ödemeler sadece yukarıda bahsedilen dokuz ürün için sınırlandırılmıştır. 1995/1996 üretim dönemi sonrası ise, ekim alanlarının herhangi bir ürün, hayvancılık ve ormancılık faaliyeti ile uygun görülen çevre içerikli bir program için tahsis edilebilmesi imkanı getirilmiş ve üreticilerin aynı ödemelerden faydalanması sağlanmıştır. Ancak, tarım arazisinin boş bırakılmasına ve başka bir amaçla kullanımına izin verilmemiştir.

Meksika, 1993 yılında alan çalışmalarına dayanarak (kadastro çalışmaları) tarıma elverişli alanların kayıt sistemini oluşturmaya başlamıştır. Üreticiler doğrudan gelir ödemeleri alabilmek için her yıl gönüllü olarak yerel yönetimlere ve Tarım Kanunu'nda yer alan hükümler çerçevesinde beyanda bulunmak zorundadır. Belirlenen her "Kırsal Kalkınma Bölgesi" nde (Rural Development District) üretici ve üretici örgütleri ile kamu kurumlarından oluşan komiteler yoluyla, kayıt sisteminin uygunluğu ve geliştirilmesi ile ödemelerin şeffaflığını sağlamak üzere sistemin kontrol ve izlenmesi amaçlanmıştır.

Üreticiye yapılan ödemeler için çek, ödeme emri veya doğrudan banka hesabına aktarma şeklinde uygulamalar mevcuttur. Elde edilen bu belge ya da haklar, üreticilerin kalkınma projelerine katılımlarında karşılık olarak kullanılmak üzere bankalar, kamu kurumları ve diğer özel sektör kuruluşlarına devredilebilmektedir. Bu şekilde yapılan belge transferlerinin, 1996 yılında toplam PROCAMPO ödemelerinin yüzde 14'ünü oluşturduğu tahmin edilmektedir.

Destekleme fiyatları uygulamasından hektar başına doğrudan gelir ödemeleri sistemine geçişte uyum sağlamak üzere için üç yıllık bir geçiş dönemi öngörülmüştür. 1993/1994 üretim dönemi ile 1994/1995 üretim dönemi arasında destekleme fiyatları mısırda yüzde 20 ve baklagillerde yüzde 24 oranında azaltılmıştır. Aynı dönemde hektar başına doğrudan gelir ödemeleri yüzde 20 artırılmış ve 62 ABD dolarlık ödeme yapılmıştır. 1995 yılında yüksek enflasyon nedeniyle destekleme fiyatları tekrar artırılmış ve hektara ödemeler de 69 ABD dolarına yükseltilmiştir. 1996 sonrasında, PROCAMPO'nun bitiţ tarihine kadar ödemelerin reel olarak sabit tutulması kararlaştırılmış ve hektara 64 ABD doları ödeme öngörülmüştür.

1994 yılında doğrudan gelir ödemelerine konu tarım alanı 13,6 milyon hektar olup toplam ekim yapılan alanın yüzde 72'sine karşılık gelmektedir. Uygulamadan yaklaşık 3 milyon çiftçi yararlanmıştır. Toplam bütçe harcamaları ise 1,4 milyar dolar düzeyinde gerçekleşmiştir. 1995 yılında ise 13,3 milyon hektar tarım alanında 2,9 milyon çiftçiye ödeme yapılmış ve bütçe harcamaları 0,9 milyar dolar olarak gerçekleţmiţtir. 

Aynı yıl yapılan ödemelerin yüzde 60'ı mısıra, yüzde 13'ü baklagillere, yüzde 11'i sorguma ve yaklaşık yüzde 7'si buğdaya tahsis edilmiştir. Doğrudan gelir ödemelerinden faydalanan üreticilerin yüzde 88'i beş hektarın altında işletmelere sahip olup, yapılan ödemelerin yaklaşık yarısını elde edebilmişlerdir.

Tarım GSMH'sı artmakla birlikte, tarımda istihdam edilen işgücünde herhangi bir değişiklik gözlenmemiştir. Büyük ölçekli işletmeler bu uygulama sonucunda eskiden olduğu gibi ödemelerden en büyük payı almaya devam etmektedir. Temel altyapı ve etkin pazarlama kanallarının yetersizliği, araştırma-eğitim ve yayım hizmetlerindeki sınırlı gelişmeler, yapısal değişimlerin gerçekleşmesini ve kırsal alanların ekonomik gelişmesini önemli ölçüde olumsuz etkilemekte ve üreticilerin piyasa koşullarına uyma yeteneğini engellemektedir.

Ancak, doğrudan gelir ödemelerinin "transfer etkinliği"nin· destekleme fiyatlarına göre daha yüksek olduğu ifade edilmektedir. Reformlar halen devam etmektedir.

Bulgaristan 1997 yılında maliyete dayalı olarak belirlenen destekleme fiyatları ilanı yoluyla izlediği tarım politikaları uygulamasından vazgeçerek, piyasa fiyatlarını esas alan bir reform başlatmıştır.

Kanada, 1988 sonrası üretimden bağımsız doğrudan gelir ödemeleri sistemi ve Net Gelir İstikrar Hesabı (Net Income Stabilization Account) adı altında hedeflenmiş güvenlik ağı programlarına geçmiţtir.

Tarım üreticilerine sağlanan desteğin ölçütlerinden biri olan yüzde Üretici Destek Tahmini (percentage PSE) yüzde 30'lar düzeyindedir. Üreticiye yapılan toplam desteklerin, yurtiçi fiyatlarla hesaplanan toplam üretim değerine oranını gösteren bu ölçüt, kanatlı hayvancılık ürünleri ve koyun eti dışında kalan diğer ürünlerde son yıllarda ciddi artışlar göstermektedir. 

Tarım sektörüne yapılan toplam transferlerin Gayri Safi Yurtiçi Hasıladaki Payı da son yıllarda bir artış eğilimi göstermekte olup, yaklaşık yüzde 8'ler mertebesinde bir değer göstermektedir. Sübvansiyonlu yurtiçi üretici fiyatlarıyla, sınır veya dünya fiyatları arasındaki farkı ifade eden Üretici Nominal Yardım Katsayısı (Nominal Assistance Coefficient, NAC) ele alındığında, 1996-1998 döneminde ürün fiyatlarının dünya fiyatlarından yüzde 44, 1998 yılında ise yüzde 65 daha fazla olduğu, aynı şekilde tüketicinin ödediği fiyatlarla sınır veya dünya fiyatları arasındaki farkı ifade eden Tüketici Nominal Yardım Katsayısı ele alındığında ise, 1996-1998 döneminde tüketici fiyatlarının dünya fiyatlarından yüzde 33, 1998 yılında ise yüzde 50 daha fazla olduğu gözlenmektedir. Tarım üreticilerine yapılan 1 dolarlık destek transfer etmenin topluma maliyeti 1,8 dolar iken, bu oran OECD ülkelerinde 1,25 düzeyindedir. 

Ancak, Üretici Destek Tahmini (PSE) ve Tüketici Destek Tahmini (CSE) göstergeleri yoluyla yapılan ülkeler arası karşılaştırmalarda; başvurulan yöntem, temsil edilen ürün sayısı, kullanılan veriler, politika araçları ile tarım sektörünün temel ve yapısal özellikleri nedeniyle ihtiyatlı olunması gerekmektedir. Bu konuda en belirgin örneklerden biri, 1993 yılında pamukta prim uygulaması sonucunda ortaya çıkan ve 1993’de Ziraat Bankası'na olan 4,6 trilyon TL tutarındaki Hazine borçları, Hazine Müsteşarlığı ve Ziraat Bankası arasında bu konunun çözümlenememesi, yüksek enflasyon ve faiz oranları nedeniyle katlanarak büyümüş ve 1998 yılında 1,4 katrilyon TL’na ulaşmıştır. Bu rakam, OECD Genel Hizmetler Destek Tahmini (GSSE) içerisinde yer almakta olup, Toplam Destek Tahmini (TSE) ve dolayısıyla tarıma yapılan toplam destekleri normalden daha fazla göstermektedir. 

Tarım sektöründe faaliyet gösteren ve tarımla doğrudan ilişkili konularda çeşitli biçimlerde yetkilendirilmiş kuruluşlar arasındaki koordinasyon eksikliği, kurum ve kuruluşların personel sayısı ve niteliği dolayısıyla faaliyetlerinde yaşanan eksikliler ve aksamalar, hizmetlerin etkin olarak yerine getirilmesini engellemektedir. Ayrıca, son dönemlerde tarım sektörü ile ilgili yetki ve konuların, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarına kayması ve bu yönde zoraki gelişmeler endişe verici boyutlara ulaşmıştır.

 

• Üretici Birliklerinin Kurulması

 

• Tarım Satış Kooperatifleri ve Birliklerinin Özerkleştirilmesi

 

• Tarımda Yeniden Yapılanma Kurulunun Oluşturulması

 

• Tarım ve Köyişleri Bakanlığı'nın Yeniden Organizasyonu

 

• Çiftlik Muhasebe Veri Tabanı Sistemi

 

• Ürün Sigortası Kanunu

 

• Ţeker Kanunu

 

• Çerçeve Tarım Kanunu

 

• Tarımda Sorunlu Üretim Alanlarının Belirlenmesi ¹⁵

 

Türk ekonomisinde tarımın göreli önemi zaman içinde azalmıştır. 1980 yılında yüzde 26’lar seviyesinde olan tarımın GSMH içindeki payı, 1998 yılında yüzde 17’lere gerilemiştir. 1980 yılında toplam ihracat değerinin yüzde 57’sini oluşturan tarım sektörünün, toplam ihracat payı içindeki payı 1998 yılı itibariyle yüzde10’a gerilemiştir. 1980-1990 yılları arasında tarım sektöründe istihdam edilenlerin toplam istihdama oranında yüzde 56’dan yüzde 47’ye doğru bir gerileme sözkonusudur. GSMH ve ihracat açısından bu azalan göreli öneme karşılık, aktif nüfus ve işgücünün halen yüksek değerler göstermesi ve insan beslenmesi ile doğrudan ilgisi, sektörün önemini korumasının göstergeleridir.

Tarımsal Nüfus ve İstihdam

Tarımsal nüfus ve tarımda çalışanların toplam içerisindeki oranlarında bir azalma görülmekle birlikte, mutlak değer olarak halen yüksek değerler arzetmektedir. 1980 yılında yüzde 56 olan tarım nüfusunun toplam içindeki payı 1990’lı yıllarda yüzde 40’lara gerilemiştir. Aynı şekilde 1980 yılında toplam içinde yüzde 58’lik bir orana sahip olan tarımsal işgücü, 1995 yılında yüzde 45’lere gerilemiştir. Ancak tarımda çalışanların mutlak sayısında önemli bir değişme olmamış, 9-10 milyon kişi mertebesinde seyretmiştir.

Tarım Sektörü Dıţ Ticareti

1980 yılında yüzde 57 paya sahip tarımsal ürün dış satımı, 1998 yılında yüzde 10’a gerilemiştir. Tarım ürünleri ithalatında ise yıllar itibariyle bir artış gözlenmektedir. 1980 yılında yüzde 0,6 olan tarımsal ürün dış alım payı, 1998 yılında yaklaşık yüzde 4,6 oranına yükselmiştir. Tarımsal dış ticarette en büyük payı yaklaşık yüzde 55-60 oranı ile OECD ülkeleri almaktadır. Bunu, Avrupa-Bağımsız Devletler Topluluğu ve Ortadoğu ülkeleri izlemektedir.

Tarımsal Yatırımlar

1980 yılında toplam sabit sermaye yatırımları içerisinde yüzde 7,6 oranında bir paya sahip olan tarım sektörünün bu payı 1998 yılında yüzde 5,4’e gerilemiştir. Kamu ve özel ayrımında oranlar ele alındığında 1980 yılında birbirine yakın (özel yüzde 7,4; kamu yüzde 7,9) olan kamu ve özel sektör sabit yatırımları, 1995 yılında oldukça farklı değerler göstermektedir. Tarım sektöründe, 1995 yılında kamu sabit yatırımlarının toplam içindeki payı yüzde 11,8 iken, özel sektör sabit yatırımlarının toplam içindeki payı yüzde 3,9 olarak gerçekleşmiştir. 1998 yılında ise kamu ve özel sektör sabit sermaye yatırımlarının toplam içindeki payı sırasıyla yüzde 7,8 ve yüzde 4,6 olarak gerçekleşmiştir.

1985 yılında toplam kamu yatırımları içinde yüzde 5,8 oranında bir paya sahip olan tarım sektöründe bu oranlar, 1990 ve 1994 yılları için sırasıyla yüzde 10,1 ve yüzde 11,2 olarak gerçekleşmiştir. 1997 yılında yüzde 10,9 olarak gerçekleşen tarım sektörü kamu yatırımlarına, 1999 yılında ise yüzde 6,8 oranında ödenek tahsisi yapılmıştır.

Tarımsal Krediler

Tarımsal krediler konusunda Ziraat Bankası, bankalar arasında tarım sektörüne kaynak sağlayan tek kurum konumundadır.

1998 yılında 1.274,5 trilyon TL* olan toplam tarımsal krediler içinde, tarım sektörüne tahsis edilen kredilerin payı yüzde 81 mertebesindedir. Bu kredilerin yüzde 83’ü kısa vadeli olup, bunun yüzde 51’i tarımsal işletme kredileri, yüzde 49’u ise destekleme alımları için kullanılmıştır.

Tarımsal kredilerin kullanım şekillerine göre dağılımı incelendiğinde; 1998 yılında Tarım Satış Kooperatifleri ve Birlikleri, Toprak Mahsulleri Ofisi ile Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş.’ne destekleme alımları için açılan kredilerin payı yüzde 46, tarımsal işletme ve yatırım kredilerinin payı yüzde 54 olduğu görülmektedir. Tarımsal işletme ve yatırım kredilerinin yüzde 41'i ise Tarım Kredi Kooperatifleri kanalıyla kullandırılmaktadır.

Destekleme alımları için Tarım Satış Kooperatifleri ve Birlikleri’ne Ziraat Bankası kanalıyla Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu’ndan yüzde 50 basit faizle kredi kullandırılması sözkonusu olup, bu amaçla kullanılan kredi faizi, 1998 yılı için geçerli olan ticari faiz oranından yaklaşık yüzde 58 daha azdır. Aynı şekilde 1998 yılında bitkisel üretim ve hayvancılık için kullandırılan kredi faiz oranları, ticari faiz oranından yaklaşık sırasıyla yüzde 41 ve yüzde 52 daha düşüktür.

Tarımsal İşletme Büyüklükleri

1991 Genel Tarım Sayımına göre 4,1 milyon olan işletme sayısı yüzde dağılımlarına bakıldığında; 0-2 hektar arasında bulunan işletmelerin oranı yüzde 36,5 ; 2-5 hektar arası yüzde 31,3; 5-10 hektar arasındaki işletmelerin oranı yüzde 17,5 ve 10 hektar üzerindeki işletmelerin oranı yüzde 14,6 olarak belirlenmiştir.

İşletmelerin işledikleri alana göre dağılım oranları ele alındığında ise, 0-2 hektar arasında bulunan işletmelerin işledikleri alan oranı yüzde 0,6; 2-5 hektar arasında yer alan işletmelerin işledikleri alan oranı yüzde 16,5; 5-10 hektar arasındaki işletmelerin işledikleri alan oranı yüzde 19,9 ve 10 hektar üzerindeki işletmelerin işledikleri alan oranı yüzde 57,9 olarak tespit edilmiştir.